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Le contexte français de la séparation des Eglises et de l’Etat

Etudier le contexte français de la séparation des Eglises et de l’Etat n’implique pas seulement d’analyser la loi du 9 décembre 1905 mais plus globalement de comprendre la situation de la laïcité en France qui n’a aujourd’hui plus rien d’exceptionnel au regard de la situation européenne (1ère partie). Seule la forme juridique de cette laïcité française ainsi que le contexte de son élaboration sont propres à notre pays (2ème partie)

I- La laïcité : un fond commun européen

Au-delà de situations historiques et politiques singulières à chaque pays européen qui expliquent les formes juridiques diverses de la laïcité (I-1), l’Europe se caractérise par un fond commun d’idées qui organise une séparation entre les sphères temporelle et spirituelle (I-2).

I-1 Europe : une pluralité de types de relations entre Eglises et Etat

Les relations entre Eglises et Etats sont d’une grande diversité dans les pays d’Europe et aucun projet communautaire ne vise, actuellement, à les homogénéiser. Ces relations sont liées aux spécificités historiques, culturelles et religieuses de chaque nation. Ainsi le système juridique allemand considère-t-il les institutions religieuses reconnues par l’Etat comme des corporations de droit public. L’enseignement religieux confessionnel est dispensé à l’école et de nombreuses universités disposent de facultés de théologie. Le système anglais comprend également ses Eglises « établies », telles que les Eglises anglicane en Angleterre et presbytérienne en Ecosse.

La pluralité des modèles de relations plonge dans les spécificités de chaque histoire nationale dans la mesure où la constitution en société politique d’un ensemble d’individus passe nécessairement par un certain mode de traitement du fait religieux. On peut schématiquement constater deux grands critères de distinction concernant le mode de relation Eglises/Etat.

Le premier critère est celui qui distingue entre sociétés mono-confessionnelles et sociétés bi-confessionnelles. Le problème central des sociétés bi-confessionnelles était d’organiser l’exercice de la souveraineté politique en reconnaissant paritairement les deux confessions tout en s’en distinguant nettement afin de n’être suspect d’en favoriser aucune. Dans les sociétés mono-confessionnelles, le paysage juridique peut être plus varié dans la mesure où soit la société et son expression politique s’identifient à une religion (ex : Irlande catholique), soit puissance politique et puissance religieuse entrent dans une logique de conflit, la question religieuse devenant alors un enjeu important de l’institution du politique et de la mise en place de la démocratie parlementaire. Tel est le cas de l’Italie garibaldienne jusqu’aux accords du Latran et de la France autour des années 1905.

Le second critère est celui qui distingue les religions selon le rapport qu’elles entretiennent avec le temporel et la politique. Ainsi, dans les pays protestants de l’Europe du nord, société, Eglises et système politique ont souvent évolué au même rythme : vie religieuse et vie politique se sont démocratisées parallèlement. Même si ces Eglises restent des Eglises d’Etat ou des Eglises nationales, telle l’Eglise nationale luthérienne du Danemark, elles ont subsisté sans s’opposer au processus de sécularisation de la société et d’émancipation des individus. Les Eglises protestantes ont globalement plus tôt que l’Eglise catholique fait droit à l’autonomie de l’individu.

Pourtant, au-delà des différences entre les processus historiques marqués aussi bien par la nature des religions, leur nombre au sein de chaque pays que par l’histoire nationale propre à chaque Etat, on constate aujourd’hui une profonde similitude entre les pays européens pour ce qui concerne les rapports entre Etat, société et religion.

I-2 Un mouvement de convergence vers une culture laïque européenne

Le dialogue à travers le temps entre la pensée grecque, le droit romain, le judaïsme, le christianisme, l’islam, la renaissance, la réforme, les Lumières, la Révolution française et la pensée scientifique semble bien caractériser le paysage intellectuel européen. Ce dialogue, cette confrontation parfois, ont abouti partout à la reconnaissance de l’autonomie du monde séculier et à l’affirmation des droits de l’individu.

Cette reconnaissance a été favorisée par le christianisme lui-même, il faut le rappeler, qui a énoncé le premier la distinction entre le spirituel et le temporel ("Rendez à César ce qui est à César et à Dieu ce qui est à Dieu"). L’histoire de l’Europe peut alors se lire comme une suite de réponses à la question plusieurs fois posée du partage du pouvoir entre autorités spirituelles et autorités temporelles. Ainsi peut s’analyser la Querelle des Investitures qui traverse notre continent aux XIème et XIIème siècles ou l’oeuvre de Marsile de Padoue insistant dès le XIVème siècle sur les prérogatives du pouvoir temporel.

Le résultat de cet échange et de cette confrontation est la quasi généralisation de la laïcité au sein de l’espace européen : neutralité confessionnelle de l’Etat et de la puissance publique, reconnaissance de la liberté religieuse (y compris la liberté de non-religion), reconnaissance de l’autonomie de la conscience individuelle (liberté personnelle de l’homme et de la femme par rapport à tous les pouvoirs qu’ils soient religieux ou philosophiques), réflexivité critique appliquée à tous les domaines (religion, politique, science...).

Cette laïcité, fond commun de l’Europe, peut s’incarner dans divers régimes des cultes. Là apparaît la spécificité françaises qui est moins dans la diffusion de la laïcité en tant que telle que dans le mode de gestion particulier des relation entre Eglises et Etat.

II. Le cadre juridique français de la séparation des Eglises et de l’Etat

Avant d’aborder le fond du sujet, il est nécessaire de procéder à deux remarques liminaires :

D’abord, le cadre juridique français n’est pas, en l’occurrence, le support d’un seul mode de gestion des rapports Eglises/Etat mais de plusieurs. Il en existe en fait trois, le mode général, que nous présenterons ci-dessous, applicable à l’ensemble du territoire métropolitain à l’exception de l’Alsace-Moselle, le statut concordataire encore en vigueur en Alsace-Moselle, enfin des statuts particuliers cités ici pour mémoire, issus du passé colonial de la France et applicables dans certains DOM-TOM. Ainsi, la Guyane applique-t-elle toujours l’ordonnance du 27 août 1828 selon laquelle le clergé catholique est rémunéré par le département. L’application actuelle de ce statut a été confirmée par un arrêt du conseil d’Etat en date du 9 octobre 1981.

Ensuite, il importe de se souvenir que le mouvement de laïcisation est bien antérieur à la loi du 9 décembre 1905 sur laquelle va se focaliser notre attention :

 1792 : l’état-civil est laïcisé
 1804 : le code civil fait silence sur la religion
 1810 : le code pénal interdit aux ministres du culte de procéder à un mariage si celui-ci n’a pas été précédé du mariage civil.
 1880 : abolition de la loi de 1814 qui interdisait le travail le dimanche et les jours de fête. L’interdiction qui sera rétablie dans le code du travail le sera pour des raisons sociales.
 1881 : abolition du caractère religieux des cimetières.
 1884 : suppression des prières publiques à l’ouverture des sessions parlerncntaires.
 1887 : loi portant sur le statut des funérailles facilitant l’éventualité de leur caractère civil.
 1905 : loi portant sur la séparation des Eglises et de l’état.

II-1 : Les normes juridiques qui fondent la séparation

Si, historiquement, la loi de 1905 est précédée par plusieurs autres dispositions qui vont dans le même sens, la séparation des Eglises et de l’Etat ne ressortit pas seulement de cette loi. Au-delà de sa valeur législative, le principe de laïcité a valeur constitutionnelle et supra-législative.

Le bloc de constitutionnalité est composé de la Constitution du 4 octobre 1958, du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789. La Déclaration Universelle des Droits de l’Homme énonce dans son article 10 que « nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la loi ». La Constitution de 1958 précise dans son article 2 que « la France est une république indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. »

Dans l’ordre normatif extérieur, l’article 9 de la Convention européenne de Sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés Fondamentales (4 novembre 1950) précise que « toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion ; ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissement des rites. La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l’ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. »

II-2 : Le sens de la loi de 1905 et la jurisprudence afférente

La loi du 9 décembre 1905 est divisible en 3 parties : les dispositions relatives à la liberté religieuse, celles traitant de l’indépendance de l’Etat et des pouvoirs publics par rapport aux Eglises, enfin des articles transitoires réglant des points actuels qui ne seront pas analysés ici.

Dispositions relatives à la liberté religieuse

Dans son article premier la loi de 1905 précise que « La République assure la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes, sous les seules restrictions édictées ci-après dans l’intérêt de l’ordre public. »

La philosophie générale de la loi est résumée par Aristide Briand qui en était le rapporteur à la chambre des députés : « Aucun malentendu ne doit subsister. Nous ne voudrions pas que demain quelqu’un pût nous accuser d’avoir tendu, au moyen des dispositions de la loi, un piège sous les pas de l’Eglise. A l’heure où va être faite la dévolution des biens, nous sommes en présence de trois Eglises, l’Eglise catholique, apostolique et romaine, l’Eglise israélite, l’Eglise protestante. Ces Eglises ont des constitutions que nous ne pouvons pas ignorer ; c’est un état de fait qui s’impose ; et notre premier devoir, à nous législateurs, au moment où nous sommes appelés à régler le sort des Eglises dans l’esprit de neutralité où nous concevons la réforme, consiste à ne rien faire qui soit une atteinte à la libre constitution de ces Eglises. » (séance du 20 avril 1905).

L’article 4 traduit juridiquement la mise en place de mécanismes garantissant la liberté religieuse en substituant les associations cultuelles de droit privé aux anciens établissements publics du culte. Les articles 12 et 13 affirment tour à tour la propriété de l’Etat, des départements et des communes sur la plupart des édifices ecclésiastiques en donnant la jouissance gratuite aux associations nouvelles créées par la loi [1]. Cette disposition est moins novatrice qu’il n’y paraît, pour l’Eglise catholique car ce transfert était déjà prévu par le concordat de 1801 Voir les articles organiques relatifs à l’Eglise catholique, en date du 8 avril 1802, en application du concordat du 15 juillet 1801. [2]. Une loi complétant celle de 1905 sera votée le 13 avril 1908 autorisant l’Etat, les départements et les communes à engager les dépenses nécessaires à l’entretien et à la conservation des édifices du culte dont la propriété leur est reconnue par la loi.

La jurisprudence du Conseil d’Etat s’inscrira dans un courant protecteur des cérémonies, processions et manifestations religieuses extérieures au culte considéré stricto sensu. Réglementé par les municipalités l’exercice de ces manifestations faisait l’objet d’arrêtés d’interdiction en nombre variable selon les sensibilités politiques des exécutifs territoriaux. La plupart des arrêtés d’interdiction ont été annulés par la justice administrative [3]. Enfin, l’article 31 de la loi de 1905 protège les individus, contre toute pression visant à les contraindre d’exercer ou de ne pas exercer un culte, tandis que l’article 32 protège les exercices d’un culte contre tous troubles ou désordres causés dans le local servant à ces exercices.

Neutralité de l’Etat, indépendance du politique par rapport au religieux

La neutralité de l’Etat en matière de culte est énoncée par le fameux article 2 selon lequel « La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte. » Cela ne signifie pas que l’Etat nie l’existence de droit privé des Eglises comme corps constitués. Le terme utilisé se réfère à la situation antérieure dans laquelle l’Etat reconnaissait 4 cultes : catholique, luthérien, réformé, israélite. Dorénavant toutes les Eglises sont juridiquement égales, elles ne sont plus de droit public et n’interviennent plus comme telles dans le fonctionnement politique de l’Etat.

Toutefois, deux nuances à l’affirmation du principe de séparation des Eglises et de l’Etat doivent être apportées. D’une part, la loi de 1905 ne vise que les cultes eux-mêmes. Ainsi l’interdiction de salarier ou de subventionner les cultes ne concerne ni les associations caritatives, culturelles, sportives ou autres d’origine confessionnelle ni les écoles. D’autre part, mettre à disposition des Eglises un parc immobilier entretenu sur fonds publics constitue bien une sorte de subvention.

Il faut également noter que l’article 2 de la loi comporte des exceptions notables qui illustrent la nature ambivalente de la loi de 1905. Pourront ainsi être inscrits aux budgets de l’Etat et des collectivités locales les dépenses relatives à des exercices d’aumônerie et destinées à assurer le libre exercice des cultes dans les établissements publics tels que lycées, collèges, écoles, hospices, asiles et prisons. Cette exception à l’application de l’article 2 est faite en référence au principe de liberté du culte pour les personnes qui seraient empêchées de se rendre dans un édifice cultuel, prévu par cette même loi de 1905...

Quel est le sens de la loi de 1905 ?

L’intention des auteurs de la loi est d’établir la paix religieuse. Plusieurs articles d’Aristide Briand et de Jean Jaurès vont dans ce sens et s’engagent à donner la liberté à tous les cultes. Plus surprenant, de nombreux partisans farouches de la laïcité furent hostiles à la loi, comme le fut Combes pendant un temps, regrettant le concordat qui donnait à l’Etat le contrôle de l’Eglise ou attendant une loi plus radicale désorganisant l’Eglise catholique.

Dans ce contexte, comment s’explique l’hostilité violente de l’Eglise catholique ? D’abord, il s’agit d’un acte unilatéral de la puissance publique supprimant le Concordat qui était, lui, de nature contractuelle. C’est d’ailleurs une des spécificités françaises que les relations entre les Eglises et les pouvoirs publics ne soient pas régies par des ententes ou des pactes conclus avec l’Etat. Ensuite, le climat a été empoisonné par le fameux épisode des inventaires, jugés pourtant comme étant parfaitement secondaires par les auteurs de la loi. Le gouvernement accumule les maladresses et le ministre de l’intérieur, Emile Combes, fait preuve d’une rigueur absolue qui lui permet de laisser libre cours à ses penchants anticléricaux. Ces inventaires seront suspendus par Clémenceau.

Au fond, on l’oublie trop souvent cette loi ne marque pas seulement une rupture mais deux. D’abord, bien sûr, rupture avec la tradition de l’établissement de l’Eglise catholique dans la société politique. Mais aussi, rupture avec la tradition régalienne selon laquelle l’Etat régentait les choses religieuses comme c’était le cas avec les articles gallicans de Louis XIV et les articles organiques de Napoléon Ier. Il s’agit au fond de rompre avec la manie du pouvoir civil de légiférer en matière religieuse. La suppression du ministère des cultes en est un des symboles les plus éclatants. La loi de 1905 se veut libérale au sens philosophique du terme : elle part de la pluralité religieuse comme d’un état de fait et de la nécessité pour le législateur de ne rien faire qui soit contraire à la constitution de ces religions.

Ce libéralisme relatif du législateur s’est trouvé confirmé par la jurisprudence et la législation postérieures.

La loi du 23 juillet 1987 a élargi la possibilité des aides indirectes à l’Eglise : les associations cultuelles et de bienfaisance peuvent recevoir dons, legs ou libéralités en étant exonérés des droits d’enregistrement. Les donateurs bénéficient quant à eux d’une réduction d’impôt.

Les associations cultuelles ou diocésaines peuvent contracter avec les communes des baux emphytéotiques afin de louer des terrains ou construire des églises du culte. Les départements ou les communes peuvent garantir les emprunts émis pour ces constructions. Un arrêt du Conseil d’Etat « association des résidents des quartiers Portugal-Italie » (12 février 1988) a considéré qu’une collectivité locale était en droit de faire édifier à ses frais un édifice affecté à des fins cultuelles, celui-ci constituant un équipement public au sens du droit de l’urbanisme.

D’autres décisions des juridictions garantissent la liberté du culte et de l’organisation des Eglises. Est ainsi reconnu de facto le droit privé des Eglises. Un arrêt de la Cour de Chambéry en 1963 déboute un plaignant ecclésiastique en le renvoyant au droit canonique. Un arrêt du Conseil d’Etat annule en 1936 un règlement municipal interdisant l’abattage rituel selon la coutume israélite. Un autre arrêt « Barrel » en 1954 précise que les convictions religieuses ou politiques d’un fonctionnaire ne sauraient justifier ni un rejet de candidature ni une mesure disciplinaire.

Pour finir, une anecdote qui montre que la loi de 1905 n’a pas rompu tous les liens entre Eglises et société politique. L’article 51 du décret du 16 mars 1906 pris en application de l’article 27 de la loi de 1905 prévoit que « les cloches des édifices servant à l’exercice public du culte peuvent être employées aux sonneries civiles, dans les cas de péril commun qui exigent un prompt secours ». Une clef du clocher doit donc réglementairement être détenue par le responsable du culte et une autre par le maire !

[1Pie X a refusé les associations cultuelles prévues par la loi de 1905. Tenant compte de cet état de fait, une loi votée le 2 janvier 1907 prévoyait qu’à défaut d’associations cultuelles, les édifices affectés à l’exercice du culte continueront à être laissés à la disposition des fidèles et des ministres du culte pour la pratique de leur religion. Les négociations engagées avec Pie XI aboutiront à la création des associations diocésaines.

[2L’article 75 met à la disposition des évêques par arrêté du préfet du département un édifice par cure et par succursale, « actuellement dans les mains de la nation ». Ainsi, les cathédrales et églises paroissiales construites avant le concordat de 1801 appartiennent respectivement à l’Etat et aux communes selon la jurisprudence du Conseil d’Etat, alors que celles construites après l’entrée en vigueur du concordat en 1802 sont la propriété des personnes publiques les ayant bâties.

[3A titre d’exemple, en 1938, sur 139 arrêtés municipaux d’interdiction, 136 furent annulés par le juge administratif. C’est l’arrêt abbé Didier du 1 mai 1914 protégeant les manifestations traditionnelles du culte qui fera jurisprudence. Il confirme que le domaine public peut être mis à la disposition d’une Eglise pour la célébration d’un culte.

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Yves PALAU

Enseignant à l’Université de Paris XII Val-de-Marne.

(re)publié: 30/11/1999