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L’Europe à la croisée des chemins

Lettre de Justice et Paix - Belgique, juin 2004

Trois événements européens majeurs ont lieu en ce printemps : l’entrée effective des dix nouveaux pays dans l’Union européenne, le 1er mai ; l’élection du nouveau Parlement européen, le 13 juin ; l’adoption probable de la nouvelle Constitution par la Conférence intergouvernementale. Et il y aura aussi l’entrée en fonction d’une nouvelle Commission européenne. En quelques semaines, tout le paysage de l’Union se trouvera transformé.

Printemps d’une nouvelle Europe ? On peut l’espérer. Mais les incertitudes sont nombreuses.

1. Le visage remodelé de l’Union européenne

1.1 L’élargissement

L’intégration de dix nouveaux pays dans l’Union constitue une étape décisive sur le chemin de la (ré)unification de l’Europe. Réunification, car l’Europe a été artificiellement et brutalement divisée pendant quarante ans ; unification, car les pays européens ont connu une part d’histoire commune, sans que pour autant l’Europe ne soit jamais une. Il s’agit d’une avancée majeure dans la construction d’un espace continental de paix et, en principe, de solidarité.

N’a-t-on pas été trop vite dans cet élargissement ? Les Quinze ont été incapables d’assurer les réformes institutionnelles qui auraient été nécessaires avant l’accession des Dix. D’un point de vue économique, il aurait été sage de prendre plus de temps. Le calendrier s’est imposé pour des raisons proprement politiques. Après l’humiliation et les souffrances de la période communiste et le peu de solidarité manifestée par l’Europe occidentale après la guerre, il convenait de donner un signe fort et rapide de ce qu’une nouvelle page de l’histoire s’ouvrait.

Il y aura encore d’autres élargissements avant que ne soit réalisée une véritable et complète unification de l’Europe. Quand pourra-t-on espérer une stabilisation suffisante des Balkans pour envisager sérieusement leur adhésion ? Il y a quelques mois, le chancelier Schröder s’est fait représenter par le président Chirac lors d’un Conseil européen, parce qu’il était retenu au Bundestag : événement impensable il y a cinquante ans. Quand le président de Serbie pourra-t-il se faire représenter par celui de Croatie, ou le président de Bosnie-Herzégovine par celui de Serbie ? Impensable aujourd’hui. Mais avec patience, demain ou après-demain ? Enjeu fondamental de paix.

1.2 La Constitution

La Convention a élaboré un projet de Constitution européenne. Elle doit être adoptée à l’unanimité par une Conférence intergouvernementale à laquelle participent le 25 pays de l’Union. En décembre, tout semblait bloqué. L’Espagne et la Pologne déclaraient qu’il n’était pas question de remettre en cause le Traité de Nice en ce qui concerne la pondération des voix au sein du Conseil (pondération qui leur était particulièrement favorable). Cette position tranchée masquait cependant d’autres divergences importantes.

Les événements dramatiques du 11 mars à Madrid ont bouleversé le paysage politique. Sitôt élu, Zapatero a déclaré qu’il ne voulait pas faire de la norme de Nice une question de principe. Une volonté claire d’aboutir s’exprime dès lors de la part des gouvernements qui sont prêts, semble-t-il, à ne pas faire valoir des objections secondaires et à trouver des compromis sur les questions litigieuses les plus importantes.

Sur la question de la pondération des voix au Conseil, on trouvera sans trop de difficulté un compromis : la Pologne ne prendra pas la responsabilité de bloquer seule la Constitution. Les choses sont plus difficiles en ce qui concerne le passage à la majorité qualifiée dans certains domaines : fiscalité, sécurité sociale, coopération judiciaire, politique d’immigration et d’asile, défense, pouvoir budgétaire du Parlement. Sur tous ces points, il y a de fortes divergences. On peut espérer que la volonté d’aboutir l’emportera cependant.

Cette Constitution est loin d’être parfaite. Avec raison, beaucoup en attendaient davantage : domaine social, garantie donnée aux services publics, capacité externe de l’Union, etc. Mais elle représente une claire avancée par rapport aux traités antérieurs : affirmation de l’Union comme projet politique fondé sur des valeurs, intégration de la Charte des droits fondamentaux, clarification des compétences et des processus de décision. La rejeter serait un jeu dangereux : dans l’espoir d’une nouvelle négociation conduisant à plus d’audace, on risque de perdre ce qu’on a gagné.

Adoptée par les gouvernements, la Constitution doit entre être ratifiée par les États. Elle sera soumise à un référendum dans certains pays. Opération à haut risque. Que se passera-t-il s’il y a une majorité de non dans certains d’entre eux, ce qui est hautement probable ? Rien n’est clairement prévu, sauf que le Traité de Nice sera seul à rester en vigueur, avec une Union ingouvernable, et l’ouverture d’une période certainement très difficile.

1.3 L’élection du Parlement européen

Le Parlement a de plus en plus de pouvoir : pouvoir de codécision, - c’est-à-dire pouvoir d’amendement et de négociation à partir des propositions législatives faites par la Commission, - mais trop peu de pouvoir d’initiative. Il joue souvent une carte d’ouverture par rapport au Conseil des ministres dans de multiples domaines liés aux droits humains et aux droits sociaux.
Pour que le Parlement européen soit plus démocratique, il faut que les parlements nationaux assument leurs responsabilités dans les questions européennes, en particulier concernant les options prises par leurs propres gouvernements. C’est loin d’être le cas à l’heure actuelle.

Du point de vue de l’esprit européen, les élections sont un test à un double titre.

D’abord, quelle sera la signification de la campagne électorale dans les différents pays : récupération sur des enjeux partisans nationaux ou centrée sur les enjeux européens ? Dans le premier cas, les partis politiques porteraient une grave responsabilité anti-européenne, car ils tromperaient les citoyens en les faisant voter sur des questions étrangères à l’objet même du vote. Jusqu’à présent, cela a été trop souvent le cas.

Ensuite, quel sera le degré de participation à ces élections ? On sait que cette participation est en baisse constante. La crédibilité du Parlement est en jeu s’il n’est élu que par une petite minorité de citoyens.
Ces deux questions sont peut-être plus significatives que celle de savoir comment vont se répartir les sièges, du fait qu’on n’a pas encore de véritables partis européens défendant clairement un programme commun. Les personnes sont sans doute plus importantes que les partis qui, pour certains, manquent totalement de cohérence. Le Parlement perdrait de son dynamisme et de son autorité si un nombre important d’eurosceptiques étaient élus : il y a là un choix important à faire de la part des électeurs.

1.4 La nouvelle Commission

Dès le 1er mai, la Commission s’élargit : les nouveaux commissaires entrent en fonction. Le 1er novembre, c’est une nouvelle Commission qui commence son mandat. Elle aura besoin d’un temps de rodage. Qui sera le président de cette Commission ? Une personnalité suffisamment forte, capable d’initiative et de rassemblement ? C’est à espérer, mais il n’est pas sûr que tous les gouvernements souhaitent une Commission forte, qui est le gage de la méthode communautaire et qui puisse jouer un rôle moteur dans l’avancée du projet européen commun.

2. Les enjeux européens pour les prochaines années

Nous entrons dans une période décisive pour l’avenir de l’Union, avec bien des questions et une période plus ou moins longue de flottement dans les procédures de proposition et de décision, en espérant, - sans sous-estimer les risques de blocages ou de freins, - une véritable marche en avant.

2.1 La paix et la démocratie

En 1950, le projet européen est né de la volonté de paix et de réconciliation. Il y a en cela un élément fondateur de l’Union. L’élargissement à dix nouveaux pays, dont huit ont vécu sous le joug communiste, apporte un second pilier fondateur : la volonté de démocratie fondée sur la longue résistance au totalitarisme. Mais ni la paix du continent, ni la démocratie ne sont définitivement gagnées.

La paix reste un enjeu majeur. Un enjeu interne d’abord : la Communauté a pu assurer une paix stable entre les ennemis historiques symbolisés par la France et l’Allemagne. Mais l’Union est impuissante face à des conflits intra-étatiques, car ce n’est pas de sa compétence : Irlande du Nord, Pays Basque, Corse. Ne pourrait-on rien espérer dans l’avenir dans ce domaine ? La création d’une instance reconnue de médiation ?

Enjeu de la paix aussi aux frontières de l’Union, à la fois au sein des pays et entre pays qui auraient vocation à être candidats, en particulier dans les Balkans, où le silence des armes est bien fragile et où la stabilité et la viabilité des États est loin d’être assurée. La dégradation économique accélérée de l’ensemble de la région n’arrange rien. Quelle responsabilité de l’Union européenne pour assurer stabilité, paix et développement ?
Projet de démocratie aussi, affirmé certes dès l’origine de la Communauté contre l’Empire soviétique. Ce projet est devenu un nouvel enjeu majeur. Les pays d’Europe centrale et orientale se sont libérés du joug communiste, les populations aspirant à la liberté. Mais la démocratie ne s’institue pas par décret ni même par une révolution. Elle n’est pas seulement un ensemble d’institutions, si essentielles soient-elles : ces institutions ne vivent qu’animées par une culture démocratique, et cette culture politique citoyenne demande du temps pour se déployer.
Les exigences formulées par les traités, en particulier en ce qui concerne l’État de droit, peuvent y contribuer : l’intégration de l’Espagne, du Portugal et de la Grèce, lorsque ces pays sont sortis des régimes dictatoriaux, a aidé à affermir la démocratie dans ces pays.

Il reste que la démocratie est et restera toujours une conquête fragile et qui demande une vigilance permanente.

2.2 Sécurité et démocratie

« L’Union offre à ses citoyennes et à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice... » (Const., article 3,2). Liberté et sécurité ont quelque difficulté à faire bon ménage. Depuis le 11 septembre 2001 et la manifestation des capacités de nuisance du terrorisme international, la question de la sécurité occupe l’avant-plan des préoccupations du monde politique et d’une partie importante des opinions publiques.

La sécurité suppose que soient mis en place des moyens de surveillance et de contrôle. La plupart du temps ceux-ci entraînent symétriquement des restrictions mises à la liberté. Cela peut aller jusqu’à la mise en cause de l’État de droit avec des atteintes importantes contre les droits humains fondamentaux : conditions de détention, droits de la défense, droit à la vie privée, secret des communications, droit associatif, etc.

Les dérives sont faciles et ont déjà commencé. Les parlements nationaux et le Parlement européen ont une responsabilité particulière de vigilance.

2.3 La démocratie participative

Le projet de Constitution, dans son Titre VI, consacré à « La vie démocratique de l’Union », introduit le « Principe de la démocratie participative » (article 46). C’est sans doute une première dans un texte constitutionnel. De quoi s’agit-il ?

Nos démocraties sont fondées sur la démocratie représentative, ce qui est réaffirmé à l’article 45 : les citoyens sont représentés par le Parlement élu au suffrage universel et par la médiation des partis politiques. La représentation parlementaire n’est cependant pas la plus apte pour traiter de tous les problèmes. Un exemple typique : dans bien des pays, il est apparu que sur les questions du travail et de l’entreprise, les partenaires sociaux étaient le mieux placés pour négocier des accords, qui peuvent ensuite prendre forme de loi selon différentes procédures et modalités. La Constitution (article 47) confirme cette pratique du dialogue social européen déjà institué par le Traité sur la Communauté européenne.

Plus largement, l’article 46 institue « un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives et la société civile ». Ce dialogue n’est pas le lieu de la décision : il ne remplace pas ni ne court-circuite la démocratie représentative et donc le pouvoir du Parlement. Il se situe en amont de la décision, en vue d’éclairer le débat et de proposer des orientations, les instances politiques compétentes, Conseil et Parlement, restant maîtres de la décision législative. Cette procédure de dialogue peut être importante dans de multiples secteurs : recherche, environnement, éducation et culture, politique industrielle, etc.

Dans ce cadre, l’article 51 prévoit un dialogue avec les Églises et les associations ou communautés religieuses, et les organisations philosophiques et non confessionnelles : « Reconnaissant leur identité et leur contribution spécifique, l’Union maintient un dialogue ouvert, transparent et régulier, avec ces églises et organisations. »

Cet article fait l’objet de polémiques. Pourquoi est-il important ? Le législateur, - tant européen que national, - est amené à se prononcer sur des questions qui engagent profondément le sens même de l’être humain et de sa dignité (pratiques biomédicales, euthanasie, clonage, etc.), le sens de la solidarité (protection sociale, accueil des étrangers et des exilés, etc.), le sens de l’avenir (environnement). Dans tous ces domaines, les Églises, religions et associations philosophiques ont une approche spécifique en ce qu’elle est globale, et non pas sectorielle comme c’est le cas du monde des associations.

Il est donc souhaitable, du point de vue démocratique, que ces instances vivantes de la société puissent participer au débat et que leur participation soit reconnue institutionnellement.

Reste une grosse question autour de la démocratie participative : sur quels critères reconnaître que telle association ou groupe d’intérêt est représentatif ? Comment éviter l’arbitraire ? Pour le moment on manque de critères précis et opératoires.

2.4 Projet de société et Europe sociale

La Communauté européenne a été créée essentiellement sur des bases économiques, avec quelques éléments importants de solidarité, dont une expression majeure est la politique des fonds structurels : transferts financiers considérables vers les pays ou les zones en retard de développement économique. Dans l’ensemble, l’Europe sociale reste à la traîne.

Depuis le Traité de Maastricht, une Europe politique se met progressivement en place, avec lenteur et rencontrant bien des résistances. Il y a un clivage majeur entre les pays qui ne veulent qu’un marché le plus large possible et ceux qui veulent un véritable projet politique commun. C’est seulement ce cadre que peut prendre place une véritable Europe sociale, car il s’agit bien du projet européen de société. Il y a de timides avancées : sécurité des travailleurs, salaire minimum, conseils européens d’entreprise, etc. Mais tout ce qui relève de la fiscalité et de la protection sociale est objet de l’unanimité de la décision, et donc ne peut guère progresser. Dans ce domaine, l’Union européenne n’est pas le lieu de la coopération entre les États, mais bien plus souvent de la concurrence marquée par le moins-disant fiscal et social. Ce sont les travailleurs et les classes les plus fragiles qui en paient le prix.

Le projet de Constitution n’est pas entièrement fermé sur ces questions : il y a possibilité de passerelles, c’est-à-dire de transfert de certains types de décision de la règle de l’unanimité à la majorité qualifiée, à condition que ce passage soit décidé l’unanimité... Il y a là le lieu d’un combat politique important pour les prochaines années.

2.5 Une Europe plurielle

Nos sociétés européennes sont marquées par la pluralité des convictions : dans l’Union à quinze, c’était essentiellement le christianisme de tradition latine (catholique et protestant), la Grèce orthodoxe faisant un peu figure marginale de ce point de vue, et les traditions de l’humanisme agnostique ou athée. L’islam est progressivement devenu deuxième religion dans nombre de pays. Au fur et à mesure que l’Europe s’élargit à l’Est, la frontière interne marquée par la tradition gréco-byzantine sera plus sensible. De plus différentes religions d’origine orientale se sont aussi développées, bouddhisme, hindouisme.

La coexistence interne et externe avec l’islam et le monde musulman est un enjeu majeur. Dans quelle mesure l’Union pourra-t-elle manifester la possibilité de convivance positive des diverses convictions ? Question portant sur le sens même du projet européen et la possibilité pour l’Europe de contribuer par là à la paix dans le monde en cette époque marquée par les crispations identitaires.

2.6 Ouverture et État de droit

Le principe d’une politique commune dans le domaine de l’immigration et de l’asile est décidé. Des directives importantes sont en élaboration. Elles sont très restrictives : les États de l’Union cherchent avant tout à se protéger, à mettre en place des barrières à l’accueil. Il en résulte une augmentation permanente de l’immigration clandestine, soutenue par les pratiques multiples du travail au noir, et la mise ne place de mesures inacceptables de contrôle, d’enfermement et souvent de renvoi pour les demandeurs d’asile : ces pratiques contreviennent aux engagements pris par l’Union concernant les droits humains fondamentaux et aux conventions de Genève. La question de l’accueil des étrangers est difficile et il est nécessaire de mettre en place des politiques communes. Mais les orientations actuellement prises ne sont pas moralement admissibles.

2.7 Un acteur géopolitique ?

L’Union à quinze a eu bien du mal à définir une politique étrangère commune : la guerre en Irak l’a manifesté de la façon la plus brutale. L’Union à vingt-cinq aura encore plus de difficulté à le faire. Il faut pourtant relever ce défi majeur.

Dans le contexte de la mondialisation et du primat du marché, les pays européens ne peuvent défendre un modèle social valable, assurant la protection des travailleurs et des conditions de vie dignes à tous les citoyens, sans projet commun et sans volonté politique commune de s’affirmer à l’extérieur, contre les pressions du marché.
Mais il s’agit aussi de définir un projet commun dans les relations aux autres : coopération honnête en vue du développement des pays du Sud, politique et diplomatie de paix fondées sur la négociation et les engagements multilatéraux plutôt qu’usage de la force militaire, et politique active de réduction des armements et de bannissement des armes de destruction massive.

Cela suppose que l’Europe assume un projet de puissance, puissance maîtrisée, assurant l’autonomie de sa politique, y compris au sein du partenariat que constitue l’OTAN.
La Constitution offre des ouvertures et quelques instruments pour avancer dans cette direction, mais il y faut la volonté politique.

2.8 Les élargissements : jusqu’où ?

Dix pays ont rejoint l’Union. Des négociations sont engagées avec la Roumanie et la Bulgarie, sans doute bientôt avec la Croatie. La question de la Turquie reste ouverte et controversée. Il n’y a aucun critère objectif permettant de fixer une limite à l’Union européenne. Il s’agit essentiellement d’un projet politique ouvert aux pays qui veulent y prendre part en adhérant réellement aux valeurs et aux objectifs que l’Union s’est donnés. En même temps, si le projet veut rester efficace, il ne peut s’étendre infiniment. Mais jusqu’où aller ? Aucune réponse claire n’est possible à l’heure actuelle. La question demande cependant à être réfléchie en commun de façon à la fois souple et exigeante.

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(re)publié: 01/11/2004